Как работают санкции – механизмы
Один из самых авторитетных экспертов в нефтегазовой отрасли экономист Сергей Вакуленко решил провести в своём ТК небольшой урок ликбеза относительно механизмов работы экономических и финансовых санкций. Полезное чтение, в том числе для тех, кто пока не под гнётом.
Речь не об экономическом смысле, а о процедурном, механике. Я обсуждал это несколько раз на стримах, но мельком, решил написать поподробнее. Это не комментарий к новостям и не аналитика, это, скорее, объяснение, полезное фоновое знание, которым многие, погруженные в санкционную тематику, обладают, наверное, и так, но если вдруг нет, это может быть полезно.
В самом деле, давайте зададимся вопросом, как вообще санкции объявляются? Есть понятие юрисдикции. Юрисдикция, вообще говоря, национальна. Государства имеют власть над своими подданными (именно подданными, subjects, а не гражданами), которые могут быть как гражданами, так и, например, постоянными резидентами, как физическими лицами, так и юридическими и над своей территорией. Законодатели могут принять закон (или делегировать определенные права исполнительной власти) который будет обязан к исполнению всеми подданными этой страны, где бы они ни находились и всеми на территории этой страны, чьими бы подданными они ни были.
Могут, например, издать закон или регуляцию, запрещающую покупать российскую нефть. Или иметь дела с теми, кого OFAC* (специально уполномоченный орган) внес в проскрипционные списки. Законы эти довольно суровы – за нарушение физическим лицам полагается многолетнее тюремное заключение, корпорациям – огромные штрафы. Но все это распространяется только на американскую юрисдикцию, над сделками между иранцем и китайцем, проводимой в Сингапуре, американские законодатели, по идее, не властны.
Для аналогии – власти Саудовской Аравии могут запрещать алкоголь и грозить за его употребление и продажу. Они, даже, может быть, по своим законам могут покарать саудовца, пошедшего в злачное место и употребившего спиртной напиток где-нибудь в Дублине. Но они не могут наказывать за это бармена дублинского бара или фирму Диагео, изготовившую мочу дьявола, наносящую смертельный ущерб душе добрых мусульман – пока фирма Диагео, не пытается ввезти этот товар в Саудовскую Аравию.
Если так, то почему ж тогда американские санкции такие страшные? Вот, допустим, та же нефть или газ. Россия с США нефтью и газом практически не торговали. Торгует себе Россия нефтью с Индией, и где здесь США?
США во всем этом — вот где. Американские прокуроры и американские суды исповедуют концепцию «длинной руки американского правосудия» и считают, что ежели где какое действие было совершено с использованием каких-то американских ресурсов, то это создает связь с США и затягивает событие под сень американской юстиции, даже если в нем не участвовали американские «лица» и происходило оно за тысячи миль от США. Для создания подсудности достаточна уплата американскими долларами, участие американского банка в цепочке проведения платежа, даже если уплата была не в долларах (а иногда – даже не американского банка, а банка с присутствием в США), звонок с территории США для обсуждения сделки, мейл, посланный через американский сервер электронной почты и т.д. и т.п. Допустим, танкер, внесенный в санкционные списки, пришел в порт в индийском Гуджарате, капитан расплатился кредиткой какой-то из международных систем за доставку продовольствия на судно – это будет нарушением санкционных законов. Или бумажными долларами расплатился – тоже будет подсудным делом, и для капитана, и для продавца.
Причем, подход там – коготок увяз, всей птичке пропасть, суды и прокуроры норовят затащить в дело всех соучастников, даже если на пересадке в США неосторожно обсудили проблему только двое из них. Соучастниками при этом могут считаться все, даже косвенные, участники сделки – банки, через которые проходили транзакции, нотариусы и так далее. Защита со ссылкой на добросовестное заблуждение по незнанию, и соответственно, отсутствие преступного умысла, иногда может сработать, но даже тут американские суды могут применять более строгий стандарт – если обвиняемый чего-то не знал, но мог узнать, «приложив разумные усилия», может считаться, что была преступная небрежность, или может быть, даже намеренное неприложение усилий.
Казалось бы, торговцы санкционным товаром и их покупатели, сидя в Гонконге или Дубае, могут сказать про себя американскому суду: «Ну-ну, давайте, судите меня, не ездил я никогда ни в какие Штаты и не собираюсь. Руки коротки». Но дело в том, что когда дело заслушано и приговор вынесен, пусть in absentia, США начинают требовать от других стран помощи в поимке, задержании и препровождении в США осужденного судом преступника в соответствии с договором о взаимной правовой помощи (а таких у США подписано много со множеством стран). Перечить США по этому поводу желающих находится мало. Бывают случаи, вроде многолетней невыдачи Ассанжа и Сноудена, но это редкость.
Но допустим, кто-то напрягся и тщательно выстроил весь бизнес-процесс торговли так, чтобы он был максимально далек от всего американского. И тут вступает в дело вторая угроза. OFAC может внести в санкционный лист кого угодно по своему собственному разумению, ничего никому не доказывая и ни перед кем не оправдываясь. Недовольный может написать в OFAC жалобу, что его карают ни за что, подать иск в американский суд, чтобы OFAC снял этот статус, но эти процедуры могут длиться годами. Суть здесь в том, что внесение в санкционный список хоть и является наказанием по сути, процедурно не является лишением какого-либо права. С точки зрения американского закона, для иностранцев возможность вести дела в американской юрисдикции и с использованием плодов американских искусств и ремесел – это не право, а привилегия, милостиво предоставляемая страной для чужаков, но которая может быть отнята по первому желанию. А если кто вдруг оказался в этом списке, то смотри содержание предыдущих абзацев – иметь дело с ним создает, во-первых, риски уголовного преследования в США, а во-вторых – риски самому попасть в этот список.
С непонятливыми время от времени проводят разъяснительную работу – приезжают делегации из Treasure Department и рассказывают, что они заметили или узнали, что, например, банки страны А или К стали куда больше работать с компаниями из страны Р, чем пару-тройку лет назад, так что, у чиновников из OFAC стали возникать подозрения, какой это бизнес эти банки обслуживают, а поскольку эти чиновники очень заняты, то они могут сначала внести банки в список, а потом уж начать разбираться. Так что, никто никому не угрожает, но о рисках честно предупреждает.
Здесь есть еще один важный элемент – а как это OFAC что-то мог разузнать? OFAC – это, пожалуй, самая древняя и самая мощная служба такого рода в мире. Его деятельность началась в 1950 году, в OFAC работает несколько сот человек, у OFAC есть налаженные связи с американским разведывательным сообществом. И есть еще один уникальный момент – у OFAC есть доступ к информации обо всех банковских проводках, передающихся через систему SWIFT. Любых, во всем мире. Эта возможность появилась не вчера, она выстраивалась с 2001 года. Причем, если сам SWIFT хранит эту информацию три месяца, OFAC, похоже, архивирует ее на куда больший срок.
Ни у какой другой страны мира нет ничего подобного. Нет доктрины длинной юридической руки, нет механизма «зачумливания», практически нет угрозы вторичных санкций, агентства, ведущие санкционную политику слабы и немногочисленны. Санкции ЕС, например, хоть и вводятся на уровне Евросоюза, но предполагается, что следить за соблюдением санкционного режима должны компетентные органы государств-членов.
Поэтому, хоть Канада, Великобритания, ЕС тоже вводят санкции, как и США, и часто в куда более широком масштабе, эти санкции достаточно беззубы. Да, они мешают вести дела в этих странах и с компаниями этих стран непосредственно санкционированным компаниям, но не особенно покрывают, например, перепродажу товаров, скажем, европейского происхождения через цепочку посредников компании, находящейся под европейскими санкциями. В современном глобализованном мире это неудобство, обходящееся в бОльшие затраты денег и времени, но не радикально бОльшие.
Но разумеется, там, где крутятся большие деньги, всегда находятся рисковые люди, готовые за долю малую (составляющую миллиарды долларов) играть в кошки-мышки с санкционными властями, в том числе, и санкционными властями США, и далеко не всех из них этим властям удается ловить, по крайней мере, достаточно быстро.
P.S. Про санкции было написано немало книг в последнее время – меня в свое время очень впечатлила книга Treasury’s War by Juan Zarate (Война Казначейства) – это книга одного из архитекторов той версии американского санкционного режима, что появился после 2001 года. Книга очень откровенная, циничная, в изрядной мере самовосхваляющая, примерно так, наверное, читаются книги Кертиса ЛеМэя, генерала, организовывавшего ковровые бомбардировки немецких и японских городов во Вторую Мировую войну.
Есть недавняя книга Backfire: How Sanctions Reshape the World Against U.S. Interests by Agathe Demarais (у нее есть недавний русский перевод, сделанный Евгением Поникаровым Обратный эффект санкций. Как санкции меняют мир не в интересах США) – это обзор текущего состояния и истории санкционной политики, достаточно быстрый, (но, понятно, не в пример полнее того, что написал тут я), и достаточно критичный по отношению к санкционной политике.
Про SWIFT есть книга в открытом доступе The Swift Affair by Johannes Koppel
Все они легко гуглятся, как на платных, так и на пиратских ресурсах.
* OFAC (Office of Foreign Assets Control) - Управление по контролю за иностранными активами, подразделение Министерства финансов США, занимающееся вопросами финансовой разведки, планированием и применением экономических и торговых санкций в целях поддержки целей американской национальной безопасности и внешней политики.
OFAC осуществляет свою деятельность против иностранных государств и ряда других организаций и лиц, в частности, террористических группировок, которые официально признаны Вашингтоном в качестве угроз для национальной безопасности США.
