Общий принцип тришкиного кафтана

Закон РФ об общих принципах организации местного самоуправления был принят  чуть более 10 лет назад, в сентябре 2003 года, и расценивается некоторыми специалистами, как  «первый наиболее крупный национальный проект, начатым Президентом России В.В.Путиным».  Десять лет назад экономика страны переживала очевидный экономический подъем,  властителями дум  были либералы,  и всё это находило отражение в законотворчестве, - больше демократизма, выборности, степеней свободы в экономической политике.  Но, как вскоре стало выясняться, кое-что пошло не так, и если кто посмотрит текст названного закона, то легко обнаружит его сходство с хрестоматийным тришкиным  кафтаном, - по количеству заплат, то есть поправок, числом 94 по моим подсчетам.  Щадя психическое здоровье читателей, я даже бегло не стану рассказывать, о чём поправки, тем более, что среди них были как «чисто» редакционные, по юридической  технике, так и принципиальные, в том числе два изменения, внесенные постановлениями Конституционного суда РФ.  Важно представить тренд, а он, на мой взгляд, состоит в том, что Путину никак не удается запустить в России реальное муниципальное самоуправление, - как набор стволовых клеток гражданского общества и, одновременно, как самовоспроизводящуюся базу экономического роста. (Включая воспроизводство человеческого капитала.) 

Представляете драму?  Владимир Владимирович искренне хочет, мы же видим, а оно никак! Почему?  Естественным образом напрашиваются два ответа: либо имеющийся в наличии народец немножко того, порченый  и не способен самоорганизовываться в принципе, либо народ  как раз не дурак и не хочет самоуправляться,  видя, что почти все налоги, которые у него в поселении или городе произрастают,  под корень, почти подчистую выгребаются на уровень региона и федерации.  

Будучи людьми умудренными и относясь к действительности диалектически, наши власти (в том числе народные избранники в обеих палатах ФС),  естественно исходили – применительно к комментируемому закону – из того, что и народ отчасти того, и денег отчасти не хватает. Однако в какие-то периоды превалировало мнение, что дай народу волю, он всё наладит и без денег, а в другие периоды возникало вызывающее холодок под ложечкой ощущение, что дай народу волю, он такого наворотит…  И лучше, в общем, дать туда, на самоуправление чуть побольше денег, но чуть поменьше выборности, чтобы за деньгами присматривали проверенные назначенные товарищи. На сей день возобладало мнение № 2, со ставкой на проверенных и назначаемых.

В общем, понятно почему: на дворе кризис, в Европе кризис, в мире кризис,  экономика стагнирует, денег ни на что нет, а на всё надо. («Майские» указы! От я вас!)  Ну, и скрепы, соответственно, поскрипывают, - не случайно за последние пару лет принята куча  нормативных и ненормативных актов,  ужесточающих наказания за все сущие  и мыслимые нарушения.   А местное самоуправление, как мы с вами только что разобрались – это же сущее наказание. Значит, пусть будет еще одна скрепка.

…Немножко смешит только одно: последний раз латаный-перелатаный за 10 лет закон о местном самоуправлении принимался…  28 декабря 2013 года;  могли бы уже учесть новые реалии.  Нет, сразу ничего не выходит.  Поменять формат политической и экономической модели местного самоуправления  призваны апрельские тезисы, то есть поправки в базовый закон.

Ключевые тезисы, упрощенно говоря, следующие.  На муниципальные поселения как на точки роста экономики надежды нет,  они как были бюджетными иждивенцами, так и останутся.  Точки – это города, в которых размещены прибыльные (ну, или потенциально прибыльные) предприятия,  есть относительно развитая инфраструктура,  население  обладает приличной покупательной способностью и привычкой тратить деньги не только на соль, спички, хлеб, молоко и водку.  С потребностями, то есть, население, а можно даже сказать – с амбициями.  Насколько это относится к 342 российским моногородам и учитывает тот факт, что в 2013 количество убыточных организаций в России достигло 29,4% (в Татарстане, к слову, этот показатель составляет примерно 23%), судить сложно.  В любом случае,  посыл состоит в том, чтобы побудить власти и население городов активнее развивать  территорию и предприятия. Для этого авторы законопроекта предлагают  передать городам часть поступлений от налогов,  которые в настоящее время зачисляются в региональные и федеральный бюджеты.

Что сказать? Вообще-то,  городские (и региональные тоже) власти криком кричали о жизненной важности такого перераспределения доходов еще в 90-е годы прошлого века и тихо стонали в первой половине нулевых, а Татарстан, который в 90-е не очень баловал федеральный центр налоговыми отчислениями, является наглядным примером того, что при разумном использовании «удержанного» можно кое-чего добиться и выйти в лидеры по социально-экономическому развитию.  Но тот же Татарстан показывает, что фокус состоит в доле и величине оставляемого в распоряжении муниципалитетов: двумя процентами от доли налога на прибыль, зачисляемой в федеральный бюджет, сыт, как говорится, не будешь. (Передать городам федеральную часть налога на прибыль со ставкой 2% предполагается обсуждаемым законопроектом.)

Но люди,  разрабатывавшие очередные поправки в ФЗ об общих принципах муниципального самоуправления,   видят корень проблемы в другом, - в том, что  «в крупных городах общегородская муниципальная власть, имеющая значительные материальные и финансовые ресурсы, отдалена от населения, поэтому нередко оказывалась малоэффективна для обеспечения жизнедеятельности населения, ее деятельность сопровождалась коррупционными скандалами, нецелевым использованием бюджетных средств, сомнительной приватизацией муниципального имущества" (цитата по тексту законопроекта).  Раз отдалена, значит, надо приблизить.  Для достижения такой цели  предлагается распространить на крупные городские округа  двухуровневую модель организации местного самоуправления, а конкретно -  ввести  два новых вида муниципальных образований: городской округ с внутригородским делением и внутригородской район.  Наряду с этим – внимание! - предлагается отменить прямые выборы глав крупных городов с районным делением; согласно законопроекту они будут выбираться из состава депутатов и возглавлять городские думы, а за хозяйственную часть будут отвечать сити-менеджеры.

Не знаю, как там в других регионах РФ, но для Татарстана в этих новациях новаций нет, насколько я понимаю. В республике  два города с такими административным делением и системой городской власти – Казань и Набережные Челны,  причем столица республики еще в 2010-м году опередила реформаторские замыслы думцев образца 2014 года,  объединив шесть из семи своих районов под управление трех администраций (объединены администрации Ново-Савиновского и Авиастроительного районов;  Приволжского и Вахитовского;  Московского и Кировского).  Набережные Челны разбиты на три городских района со своими исполкомами.  Мэр Казани Ильсур Метшин первый раз был избран на свою должность депутатами гордумы а марте 2006 года, предварительно  пройдя выборы в депутаты думы по одномандатному округу, и избран по той же схеме на второй срок в октябре 2010 года.   Мэр Набережных Челнов Василь Шайхразиев точно также избран городскими депутатами тоже в октябре 2010 года. Какие проблемы, какие альтернативы?  Не знаю. 

Означает ли сама по себе такая модель, что у территории появляются стимулы для развития?  Даже поверхностное сравнение ситуаций в двух названных городах показывает, что нет, не означает.  Как ни банально, но по-прежнему,  - хоть при социализме, хоть при развитом феодализме - исход дела решают люди – лидер и команда.  Ну, и схема размещения производительных сил, разумеется.  Хотя в этом плане трудно судить, кому легче – Метшину, с городским хозяйством, в значительной мере «заточенным» сегодня на eventual economic и сферу услуг, или Шайхразиеву с КамАЗом и КамГЭСэнергостроем,  в решающей степени зависящими от инвестиционного спроса.

По уму  поправки в закон о местном самоуправлении,  претендующие на смену его политической и экономической модели,  надо бы принимать в пакете с соответствующими поправками в Бюджетный и Налоговый кодексы, а прежде, чем принимать,  неплохо бы прогнать этот пакет с несколькими вариантами перераспределения доходов в пользу городов через программы математического моделирования.  Но это принципиально важно в том случае, если власти хотят получить  относительно точно настроенный инструментарий стимулирования самовоспроизводящегося экономического роста в низовых звеньях хозяйства. Если же задача в том, чтобы поднастроить модель ручного управления с опорой на назначенцев с вершины вертикали до основания,  то  хватит и той эклектики, которую мы видим.  Даже при наличии неоспоримого общего принципа тришкиного кафтана.

Юрий Алаев.

Журнал "Татарстан", июнь 2014.