Положить конец войне может принятие новой границы
Нетривиальный проект прекращения войны на и вокруг Украины предложили в Foreign Affairs старший научный сотрудник и директор программы по России в Центре Стимсона Петр Слезкин (Peter Slezkine) и доцент Школы государственной политики Университета Мэриленда и внештатный старший научный сотрудник Института Катона Джошуа Шифринсон (Joshua Shifrinson) — опираясь на исторические прецеденты, они доказывают, что достаточным условием будет установление юридически закреплённой новой границы между Украиной и Россией.
За четыре года, прошедшие с начала «специальной военной операции» президента России Владимира Путина, Украина и ее иностранные союзники последовательно формулировали свои цели в терминах территориальной целостности. В течение первого года боевых действий западные официальные лица открыто призывали к восстановлению суверенитета Украины над всей ее международно-признанной территорией, включая Крым и часть Донбасса, которые Россия контролирует с 2014 года.
Эта теория победы, которая всегда была малореалистичной, рухнула после провала украинского контрнаступления 2023 года. С тех пор президент Украины Владимир Зеленский и большинство западных лидеров с неохотой признали, что Россия сохранит де-факто контроль над большей частью завоеванной территории. Тем не менее, они по-прежнему категорически отказываются де-юре, или формально, признать измененные границы Украины.
Отказ от официального признания территориального контроля России основан на ряде утверждений о природе международных отношений и судьбе украинской нации. Противники де-юре признания утверждают, что территориальная целостность стран является основой послевоенного порядка, и этот принцип не может быть нарушен без угрозы стабильности всей международной системы. Территориальные уступки, по их мнению, ободрят агрессоров (будь то Россия или другие страны). Они также считают, что юридическая уступка территории равносильна капитуляции Украины, в то время как политика непризнания сохраняет возможность для Киева в конечном итоге вернуть утраченные территории.
Каждый из этих аргументов сам по себе является ошибочным. Более того, рефлекторное неприятие признания де-юре скрывает то, каким образом формальное принятие российских приобретений на земле могло бы повысить безопасность Украины, облегчить послевоенное восстановление и способствовать международной стабильности.
В рамках прочного мирного урегулирования в интересах Украины, Европы и США провести новую международную границу, примерно совпадающую с окончательной линией контроля.
Такая договоренность потребует от Украины и России скорректировать свои конституционные претензии в соответствии с территорией, которую они фактически занимают.
В то время как Украина уступит территорию в пределах своих международно-признанных границ 1991 года, Россия должна будет принять юридическую границу, не включающую территорию, которую она односторонне аннексировала.
Соглашение также позволило бы провести ограниченные, взаимно согласованные корректировки линии контроля, а также предоставило бы период времени, в течение которого жители затронутых территорий могут свободно переселиться в юрисдикцию по своему выбору.
В идеале новая граница была бы признана — и политически гарантирована — партнерами России по БРИКС и основными международными союзниками Украины.
Ложные предпосылки
Предположение, что международный порядок основывается на сильной и последовательно применяемой норме, запрещающей территориальные завоевания, не выдерживает исторической проверки. С 1945 года границы менялись неоднократно, и часто в результате завоеваний.
Как показывает политолог Дэн Альтман в исследовании 2020 года, успешные территориальные завоевания происходили в послевоенную эпоху даже чаще, чем в 1930–1940-х годах.
Примеров достаточно. Израиль захватил Голанские высоты во время Шестидневной войны 1967 года. 10 лет спустя Северный Вьетнам завоевал Южный Вьетнам, а Индонезия установила контроль над Восточным Тимором. Не все эти завоевания были формально признаны, однако международная система смогла поглотить эти изменения, не разрушившись.
Это говорит о том, что норма территориальной целостности скорее является стремлением, чем необходимым условием, и что она всегда подчинялась реалиям силы.
В данном случае территориальная целостность Украины уже была нарушена. Россия конституционно аннексировала Крым, Луганскую, Донецкую, Херсонскую и Запорожскую области. В настоящее время она полностью контролирует первые два региона, а также значительные части трех других. Правда, осенью 2022 года Россия отступила из некоторых районов этих областей под давлением Украины.
Тем не менее с тех пор баланс сил существенно изменился: Москва теперь обладает преимуществом как в живой силе, так и в материальных ресурсах, которые Украина с трудом компенсирует на фоне ослабления западной поддержки. По мере затягивания войны Россия скорее будет продвигаться, чем терять позиции.
Политика непризнания также не будет иметь значительного сдерживающего эффекта на поведение России или других агрессоров. Международный отказ признать контроль России над Крымом не помешал Путину вторгнуться на Украину в феврале 2022 года.
В более широком смысле, действия в одной части мира не имеют сильной связи с расчетами других государств, расположенных дальше. Решение рискнуть и предпринять прямые военные действия обусловлено предполагаемыми затратами, возможностями и стратегическими интересами, а не правовыми прецедентами.
Показательно, что даже несмотря на то, что западные и украинские официальные лица энергично выступают против формальных изменений территории Украины, опасения по поводу потенциальной агрессии в таких регионах, как Ближний Восток и Восточная Азия, остаются.
В любом случае, опыт России на Украине — четыре года изнурительной войны, принесшей результаты, далеко не соответствующие ожиданиям Кремля — вряд ли может служить убедительным примером для потенциальных ревизионистов.
Между тем, возражение, что де-юре признание будет равносильно капитуляции Украины, оставляет мало места для победы. Если ставки войны определяются исключительно территорией, то Украина уже проиграла.
Однако это не единственный способ сформулировать цели Украины и Запада. Сразу после начала полномасштабной войны приоритетом для Украины и ее международных сторонников было сохранение независимости и суверенитета страны. По этому критерию Украина уже добилась успеха.
Более того, она установила тесные экономические, политические и стратегические связи с Евросоюзом. Такие связи удовлетворили давние требования протестующих на Евромайдане, которые в 2013–2014 годах добивались признания своего «европейского выбора».
Формальное признание существования новой международной границы с Россией не ставит под угрозу эти достижения. Фактически, Украина может иметь больше шансов на дальнейшую интеграцию с Западом, если откажется от юридических претензий на территории, которые она не контролирует на востоке.
Наконец, способность Украины вернуть контроль над территорией в границах 1991 года не зависит от того, будет ли новая граница признана юридически или принята де-факто. Пересмотр договоренностей всегда возможен, если и когда изменится распределение сил.
На протяжении полувека Запад отказывался признавать аннексию Эстонии, Латвии и Литвы Советским Союзом в 1940 году — политика, которая не принесла никаких результатов — при этом признавая советский статус остальных 12 республик. В конце концов, все 15 республик мирно обрели независимость.
В конечном счете, главным препятствием для восстановления территории Украины в границах 1991 года является отказ России снять свои территориальные претензии и ее способность их реализовать, а не политика признания в Киеве и других европейских столицах.
Наиболее надежный путь
Не только аргументы против признания де-юре необоснованны, но и отказ формально скорректировать границу игнорирует возможные выгоды.
Многочисленные исследования показывают, что по сравнению с другими видами межгосударственных разногласий территориальные споры с большей вероятностью могут перерасти в вооруженный конфликт. Возьмем, к примеру, Южную Азию, где Афганистан, Китай, Индия и Пакистан конфликтуют из-за спорных территорий. Даже якобы «замороженные» конфликты, такие как конфликт между Северной и Южной Кореей, остаются сильно милитаризованными и готовыми к эскалации.
И наоборот, де-юре признание может помочь снизить вероятность будущих конфликтов. Например, мирный послевоенный порядок в Европе начался с существенного пересмотра международных границ после насилия Второй мировой войны.
Более свежим примером является постсоветская Центральная Азия. Как и Южная Азия, этот регион был раздираем сложными территориальными спорами и частыми пограничными конфликтами. С 2017 года ряд пограничных соглашений с участием Кыргызстана, Таджикистана и Узбекистана способствовал повышению стабильности и экономическому росту во всем регионе.
В конкретном случае России и Украины формальное признание новой международной границы, вероятно, принесло бы немедленные выгоды в плане безопасности. Четко определенная разделительная линия упростила бы определение ответственности за возобновление боевых действий.
Это облегчило бы возвращение санкций против России и возобновление военной поддержки Украины в случае неспровоцированных военных действий со стороны Москвы, усилив сдерживание. Кроме того, признанная граница могла бы позволить обеим сторонам согласиться на взаимный вывод войск, снизив вероятность непреднамеренной эскалации.
В случае возникновения конфликта иностранные партнеры агрессора с меньшей вероятностью поддержали бы вторжение, если бы они явно признали новую границу. Наконец, формальное признание помогло бы лишить националистические силы в обеих странах ключевого аргумента для возобновления боевых действий и стремления к дальнейшим территориальным изменениям.
Помимо сферы безопасности, международно-признанная российско-украинская граница могла бы облегчить путь Украины к дальнейшей интеграции с Западом и способствовать послевоенному восстановлению.
Вступление Украины в Евросоюз будет сложным в любом случае, но оно станет гораздо более затруднительным, если восточная граница страны останется неопределенной, нестабильной и сильно милитаризованной.
Урегулирование границ также могло бы улучшить послевоенные экономические перспективы Украины. Юридическая определенность в отношении границ сделает страну более привлекательной для крупных частных инвестиций, которые будут иметь решающее значение для восстановления. Постоянная неопределенность, напротив, может отпугнуть капитал и запереть Украину в постоянной среде высокого риска.
Может быть соблазнительно сохранить иллюзию территориальной целостности Украины, но любое мирное соглашение, которое сохраняет несоответствие между де-юре претензиями и де-факто контролем, будет препятствовать усилиям по восстановлению и увеличит вероятность возобновления конфликта.
После четырех лет изнурительной войны самым верным путем к прочному миру является соглашение, в котором и Украина, и Россия признают реальность на местах и отказываются от юридических претензий на территории, которые они не контролируют.
Перевод ТК Briefly.
