Война советов. Как военное положение изменит работу российской власти

19 октября Владимир Путин подписал указы и поручения, которые перевели российскую систему управления на полувоенное положение. Это нарушает сложившееся за годы путинского правления устройство вертикали власти сразу по двум направлениям: вводит особые правовые режимы в паре десятков регионов, недостаточно удаленных от линии фронта, и создает новые координирующие структуры, которые должны заняться связанными с войной вопросами. Оба нововведения призваны помочь разобраться с многочисленными проблемами, которые породило российское вторжение в Украину, но на деле, скорее, станут новыми источниками хаоса внутри системы, пишет в Carnegie Endowment журналист Андрей Перцев.

Новации во власти

Помимо военного положения на тех территориях Украины, которые недавно объявили присоединенными к России, сразу в двух федеральных округах РФ, Центральном и Южном, вводятся режимы «среднего уровня реагирования» или «уровень повышенной готовности». Даже второй, более мягкий из этих уровней дает губернаторам немало новых полномочий – вплоть до права ограничивать въезд и выезд из региона. А «средний» (вводится в восьми субъектах) так вообще позволяет принудительно отселять людей из районов, сочтенных опасными.

Мало того, указ предусматривает, что отдельные меры военного положения могут быть введены там, где его официально не объявляли. В теории такими мерами могут быть конфискация автотранспорта и жилья с государственной компенсацией, закрытие границ, прослушивание телефонной связи, перевод предприятий частного бизнеса в режим работы на нужды армии.

Решения обо всем этом тоже будут принимать губернаторы. Четких разъяснений, как, где и какой режим должен работать, президентские указы не дают. Это законодательный туман, когда власти могут выдергивать из всего массива законов отдельные нормы, выгодные им здесь и сейчас.

Также в России создаются новые органы власти, которые должны заняться «обеспечением потребностей, возникающих в ходе проведения специальной военной операции». Их два, и работать они будут параллельно со старыми структурами. Первый – Координационный совет при правительстве РФ – возглавит премьер Михаил Мишустин, а войдут туда гражданские чиновники и представители силовых ведомств, включая Минобороны, ФСБ и Службу внешней разведки.

Помогать этому совету координировать свои действия с губернаторами будет новая Постоянная комиссия Госсовета во главе с мэром Москвы Сергеем Собяниным. Сами губернаторы обязаны создать и возглавить в своих регионах оперативные штабы, куда войдут представители региональных подразделений тех же силовых ведомств. 

Знакомый рецепт

Нечто похожее происходило в России, когда власти пытались скрыть свою растерянность из-за начавшейся пандемии коронавируса. С одной стороны, беспокоящемуся о рейтинге президенту не хотелось терять популярность из-за смертей от новой болезни. С другой – было понятно, что карантинные меры тоже будут очень и очень непопулярными.

В итоге Кремль просто переложил ответственность на координационный совет при правительстве во главе с Мишустиным и комиссию из губернаторов во главе с Собяниным. Главы субъектов получили возможность делать с ограничениями в своих регионах все, что пожелают, с поправкой на то, что Кремль мог назначить их виноватыми в ошибках и наказать.

Четкого законодательного оформления у такой борьбы с ковидом не было. Путин лишь подписал указ о «нерабочих днях с сохранением заработной платы» и свалил все остальное на губернаторов. Региональные власти, в свою очередь, объявили в регионах режим повышенной готовности, позволявший вводить ограничения, хотя куда более логичной в тех условиях была бы «чрезвычайная ситуация» со всеми положенными по закону социальными гарантиями.

Законодательный туман позволял главе государства размывать ответственность, не тратить на поддержку граждан бюджетные средства и назначать виноватыми исполнителей. Нет четких законов и инструкций — значит, неизбежны ошибки. Есть ошибки – есть и виноватые в них люди. Россия справилась с пандемией плохо, но Путина, по его словам, результат устроил, и рецепт его достижения президент явно запомнил.

Этот рецепт, который теперь решили применить для борьбы с порожденными войной проблемами, включает в себя формирование надстроек к официальным структурам, делегирование ответственности вниз и создание законодательного тумана. Причины его применения сейчас отчасти те же, что и во времена ковида.

Путин не хочет ассоциироваться с непопулярными мерами – от досмотра транспорта до перевода частного бизнеса в режим работы на благо армии без нормальных компенсаций. Поэтому воплощать все эти решения в жизнь будут главы регионов, координируя с премьером и мэром Москвы. Они же примут на себя весь негатив, а президент в случае совсем критической ситуации сможет их одернуть – законодательный туман вполне позволяет это сделать.

Путинский рейтинг и так сильно пострадал от мобилизации, а у россиян резко вырос уровень тревожности. Кремлю сейчас очень важно избежать дальнейшего снижения президентской популярности, а теперь Путин с чистым сердцем может сказать – с претензиями по мобилизации обращайтесь к Мишустину и Собянину, они у нас занимаются «обеспечением», можете заодно поинтересоваться у своего губернатора.

Сказывается тут и явное разочарование Путина в руководстве Минобороны и чиновниках, занимавшихся обеспечением армии и оборонного комплекса. Теперь координировать военных будут гражданские бюрократы – Мишустин, Собянин и губернаторы.

Правительство и мэрия Москвы раньше достаточно успешно справлялись с критическими ситуациями и, по президентской логике, теперь должны справиться с техническим обеспечением войск и бытовыми трудностями мобилизации. Скорее всего, делать это будут за счет частного и окологосударственного бизнеса, работать с которым Мишустин и Собянин более-менее умеют.  

Временное правительство

Организовав законодательный туман и передав рычаги управления от официальных институтов к временным чрезвычайкам и на федеральном, и на региональном уровне, Путин признал, что созданная им вертикаль власти как система управления работает очень плохо. Поэтому президент пытается переустроить эту систему с помощью бродячих проектных офисов – советов, комиссий и штабов.

В результате и без того очень слабая координация работы разных ветвей и уровней власти, скорее всего, еще сильнее нарушится. Они неизбежно будут искать контуры нового центра силы. Во времена ковида все гадали, кто главнее: Собянин или Мишустин? Нет ли в их назначениях сигналов о преемнике? Слухи о том, что президент таким образом определил возможных преемников, поползли и сейчас – раз координируют, то находятся в фаворе и зоне особого внимания.

Формирование новых структур, которые будут заниматься приятным президенту делом – войной, приведет к тому, что влияние и сила будут уходить из традиционных органов власти. Тот, кто координирует, важнее тех, кого он координирует, – эта еще советская аксиома перекочевала и в российскую политику. Страсть Путина множить сущности сильнее разбалтывает вертикаль.

Мало того, многие годы Кремль старался вывести региональных силовиков из сферы влияния губернаторов, завязав на федеральные ведомства. Последние обеспечивали регулярную ротацию глав местных МВД, ФСБ, следственных комитетов и прокуроров, чтобы те не прикипали к месту. Теперь же региональные силовики оказываются формально подчинены губернаторам в рамках оперативных штабов. Не говоря уже о том, что силовики часто копают под губернаторов и их окружение в расчете на повышение или просто крышуют лояльный им региональный бизнес, который губернатор может обижать.

В федеральном координационном совете главным над силовиками будет гражданский Мишустин. Готовы ли они подчиняться премьеру или хотя бы прислушиваться к нему – большой вопрос. А значит, вопрос и то, насколько решения этого совета будут добросовестно исполняться и гражданскими чиновниками, и силовыми структурами.
 
Те же вопросы касаются и комиссии во главе с Собяниным. Есть большие сомнения, что новые структуры с нечетко прописанными полномочиями – а значит, и с нечетким статусом их глав – смогут эффективно работать и координироваться между собой. Если тот же набор чиновников и силовиков не смог этого сделать в более-менее понятной системе управления, то как это может получиться в туманных временных механизмах и критических условиях.

К примеру, некое поручение мишустинского совета может не понравиться руководителю госкорпорации или губернатору. Наличие параллельной собянинской комиссии позволяет решить вопрос в нужном ключе через нее. В конце концов, можно попробовать пробиться к президенту через аппарат Госсовета, работу которого курирует первый замглавы президентской администрации Сергей Кириенко. Есть еще один вход – через Совет Безопасности, еще одну влиятельную надстройку. В итоге вместо советов по войне президент рискует получить войну советов, которая не решит, а лишь усугубит кризис.

Фонд Карнеги за Международный Мир и Carnegie Politika как организация не выступают с общей позицией по общественно-политическим вопросам. В публикации отражены личные взгляды авторов, которые не должны рассматриваться как точка зрения Фонда Карнеги за Международный Мир.

На снимке: Путин ведёт снайперский огонь. На полигоне в Рязанской области.